<제 2 화 4회>

2004년 1월 화물차 증차를 제한 후 영업용 차량(번호 포함)양도는 1대씩 부분 양도 규제와 더불어 특별시, 광역시도 내에서만 가능케 됐다. 또 정부는 양도받은 영업용 화물번호(노란색) 허가권 역시 2년 내 재양도를 금지시키는 규제책도 함께 발표했다. 이 같은 조치는 영업용 화물차 번호 양도를 유지시킨 반면 화물운수사업자의 재산권을 인정한 셈이다.

문제는 화물차 등록과정에서의 부정확한 행정업무 착오로 화물운송시장에 수많은 문제들이 연쇄적으로 일어난다는 점이다. 이번 이야기는 정확한 원칙 없는 행정기관들의 업무처리로 어떤 형태의 혼란들이 물류현장에서 발생하는지? 각각의 지자체 별로 각기 다른 사례들을 살펴봤다.  

경험 없는 행정처리, 시도별로 각기 다른 사례 수두룩

아래 예는 일선 행정 관청들의 화물차 관련 업무과정에서 일반화물차량에 대한 인허가 및 등록 부서 공무원들의 경우 화물자동차운수사업법(이하, 화운법)상 행정처리 절차와 전문지식 없음을  전제로 한다.

화물차 등록 및 대폐차 업부의 각종 불법과 문제들은 통상 행정처리 과정에서 발생한다. 문제는 이들이 자신들의 허술한 업무로 물류현장에 어떤 결과를 초래하는지 잘 모른다 점이다. 더구나 대다수 공무원들의 경우 자신들의 업무가 합법인지 불법인지도 모르고, 그저 관습에 따라 행정 처리해 문제의 심각성을 더한다. 더 큰 문제는 이 같은 관행적 업무처리로 수많은 법적 분쟁을 일으킨다는 점이다.

물론 현 화운법이 정상의 행정업무를 수행할 수 없는 구조이지만, 담당 공무원들의 경우 관련 전문적 지식과 경험이 없어 좀처럼 개선된 화물차 행정 업무가 이뤄지지 못하고 있다. 이 때문에 화물차량 관련 민원이 제기되면 이들은 제기된 민원에 대해 대부분 법에 근거한 합법적 업무처리에 나서지 못하고 있다.

특히 화운법과 각종 행정지침 등을 찾아보고 의문이 해소되지 않으면 제기된 민원에 대해 타 행정기관에 유선 질의하기도 하고, 책임을 면하기 위해 상급 기관인 특별시도와 광역시 등에 질의도 한다. 또 가장 상위 기관인 국토교통부에 직접 서면질의 하는 등 심지어 지역 차량 협회에 관련 문의를 통해 처리하기도 한다. 하지만 신규로 화물차량 관련 업무를 맡게 된 담당 공무원들의 별도 심화 교육과정은 향후 반드시 필요해 보인다. 

또 다른 문제는 실제 화물차 관련 행정 담당 공무원들이 각종 질의와 문의를 해도 어느 한 곳도 자신들이 답변한 내용에 법적 책임을 지지 않는다. 이는 대부분의 답변이 질의 당시까지 처리한 이전 사례에만 의존하기 때문이다. 이는 재판에서 이미 판결된 판례를 참조하는 것과 같은 맥락이다. 하지만 이전 행정 업무는 현재 상황이 다르고, 당시의 업무 담당자의 성향과 법, 지침 등에 기초한 것 일 뿐 현재 법조문과 지침에 의한 것이 아니라는데 문제가 있다. 더 큰 문제는 대부분의 행정업무가 표준화되지 않고, 업무처리 사례가 전국행정부서별로 각기 다르다는 점이다.
  

특수용도형 증차 시 ‘허가 대상’ 무시, ‘물량계약서’ 먼저 요구 

그럼 전국적으로 각기 다른 화물차 증차 행정처리 모순 사례들을 살펴보자. 현재의 화운법엔 화물차 증차를 금지했음에도 ‘특수용도형’이란 명목의 증차를 허용하는 예외 조항(2020.12.28. 국토부 고시)이 있다. 현재도 폐기물관리법에 의한 증차와 분뇨수집 운반업에 의한 화물차 증차는 허용된다. 하지만 이들 차량 신규 증차과정의 행정업무가 정상적인지는 반드시 따져 볼 일이다. 

2021년 11월30일 국회에서 개정 발의된 화운법 고시에 따르면 “1. 생활폐기물 운송차량 2. 건설폐기물 운반차량 3. 분뇨 운반차량 4. 가축분뇨 운반차량에 한해 각 수집 운반업 허가를 가진 자, 또는 업체를 대상에 증차를 허가” 하도록 입법 발의됐다. 또 이 법은 2022년 1월 시행 예고됐다. 그럼 과연 이렇게 고시된 법과 지침으로 현장 증차 행정처리 과정은 어떻게 처리되고 있을까? 위 고시에 따른 업무 사례들의 문제점들을 먼저 살펴보자.

통상 화물차 증차 시 대상 사업자는 타 법에 따라 ‘수집운반업의 허가를 득한 자에 한정하고, 증차 검토를 위해 물량계약서를 제출’하라고 명시되어 있다. 하지만 지금까지 대부분의 지자체 특수용도형 차량 증차 인허가 공무원들은 ‘허가 대상’은 무시하고, 검토 대상인 ‘물량계약서’만을 우선 증차 기준으로 해 업무를 처리해 왔다. 이는 2004년 1월 증차 금지 이후 화운법이 개정되면서 신규 허가나 증차가 제한될 경우 ‘특수용도형’이라는 명목으로만 증차를 허용했기 때문이다. 당시 전국의 각 지자제는 신규 허가 또는 증차를 허용하면서 ‘물량계약서’라는 별도의 증명 서류를 제출받아 업무를 처리한 것이다. 하지만 전국의 모든 차량 등록업무 담당 공무원들이 이 지침에 근거해 증차업무를 담당한 것도 아니다.

이에 따라 많은 사건사고가 발생했는데, 일부 증차를 신청한 사업자들은 제출한 허위 ‘물량계약서’로 형사적 처벌까지 받기도 했다. 과연 행정상 신규 증차를 위해 대상자도 아닌 일반 운수사업자들에게 물량계약서를 요구하고, 이를 근거로 증차 해주는 행정방식이 합법적인 업무처리 방식인지 묻고 싶다.

법에 따른 행정 절차는 현실에서 실행 가능해야 한다. 여기다 행정 처리과정에서 실행 불가능한 조건과 절차를 만들어 사업자에게 요구하는 것은 지나친 규제다. 특히 앞선 요구 사항은 선량한 운수사업자들에게 불법을 강요하는 항목인 셈이다. 

그럼 공무원들이 증차 시 요구하는 ‘특수용도형 화물의 운송 물량계약서’란 무엇인가? 화물차 증차(신규 허가)는 운송 물류사업을 위해 화물차량을 매입하고, 영업용 번호 증차 허가를 신청하면 운수사업자는 허가받아 준비된 차량을 근거로 신규 운송물량 영업해 분뇨, 생활폐기물, 쓰레기등의 화물을 처리해야 할 화주들과 운송계약을 한다. 그럼에도 지금의 특수용도형 신규 증차 신청 때 물량계약서 우선 요구는 사업 신청자에게 장비(차량)도 없이 화주에게 장비(신규 차량)을 준비(?)할테니 물량 운송계약서를 요구(1년 이상의 기간 동안 운송물량 계약)해야 증차할 수 있다는 논리다. 과연 이런 계약이 현실에서 가능한지 묻고 싶다. 

대부분의 운수사업자들은 ‘운송물량 확보를 위해 몇 대의 영업용 차량을 갖췄으니, 이 만큼의 물량을 운송하고자 한다’ 식의 계약이 보편적이다. 그리고 운송물량 계약 시 가장 중요한 조건도 ‘사업자의 영업용 차량 보유현황’이다. 반면 증차 허가 담당 행정관청은 먼저 ‘물량계약서’를 제출해야 ‘특수용도형 영업용 번호’를 증차해 주고, 이후 운송차량을 확보하라는 식이다.

이처럼 앞뒤가 바뀐 행정 처리로 관련 사업자들은 법에 따라 증차를 허용됨에도 불구, 신규 증차를 받기 위해 물량 운송계약서를 만들어야 한다. 이 과정에서 정상적인 계약을 할 수 없어 보통은 허위로 계약서를 만들어 제출 한 뒤, 신규 증차를 받아 운송물량계약을 하는 것이 현실이다. 결과적으로 특수용도형 화물차 신규 증차 시 만들어진 대부분의 물량계약서는 실제 운송할 물량 계약이 아닌 셈이다. 

증차 권한 없는 '영업소' 관할 담당공무원, 신규 화물차까지 증차

앞뒤가 다른 행정관청들의 도 넘은 관할권 행사도 논란꺼리다. 화운법엔 ‘운송사업 인허가를 받은 지역 외 지역에 상주해 사업을 할 경우 영업소를 설치해야 한다’고 명시, 타 지역에서 사업을 하려면 영업소 설치 신고 뒤 허가 취득하도록 되어 있다. 하지만 이 항목의 실제 의미는 주 사무소가 소재하지 않은 지역에 상주해 사업하기 위해 설치하는 것이다. 다시 말하면 지입차주의 차량 운행이 아닌 운수사업자의 물량 등에 대한 배차등 주선업 행위에 대한 것이다. 하지만 이를 모르는 담당 공무원들은 업무처리 과정에서 권한 밖의 업무를 한다. 화운법 상 영업소 설치에 대한 행정관리 절차 역시 명확한 가이드라인이 없어 많은 불법을 양산한다. 

사실 사업자가 영업소 설치를 위해 본점 소재지 법인 등기부등본에 지점 설치등기를 마치고  사무실을 개설한 뒤 영업소에 배차할 차량의 면적에 따른 차고지를 구비한 후 배차 등록할 차량에 대해 변경 등록 신청을 해야 한다. 그러면 영업소가 설치된 관공서에선 이를 인가하는 행정 절차가 진행이 되는데, 영업소 소속 차량들은 그 영업소의 관할에서만 운행을 하는 것이 아니라 전국을 운행한다. 이는 아무런 법적 문제가 없다. 부산지역 운수회사 차량이 서울로 운송하는 것이 불법이 아닌 것이다. 즉 본점 외 지역 영업소에 등록돼 운행하거나 주 사무소에 등록돼 운행해도 허가권인 영업용 번호나 지입차주에 대해선 영업소 소재 행정청에 행정권한이 전혀 없다. 결국 허가를 받은 사업자가 상주해 운송물량에 대한 운송이 아닌 배차 등의 업무 시 주선업과 충돌하면서 영업소 설치를 하라는 의미다.
 
사실 영업소 관할 관청은 주 사무소의 설치 후 이곳에 상주, 사무실 유지 관리상황을 점검할 권한만 있을 뿐이다. 이 때문에 화운법상 영업소에 배치된 차량이 타 지점으로 이전 가거나 타 업체로 양도 절차를 받을 때 영업소 소재 행정청은 아무 업무 권한이 없다. 화운법 상 운수사업자는 허가관리 주사무소가 있는 본점으로 이전 등록을 한 후 본점의 소재 행정청만 허가 이전 또는 차량 양도의 행정권한을 갖고 있기 때문이다. 

이전 사례를 보면 영업소 소재 행정관청은 운수사업자 주사무소 외의 장소에 상주해 운송사업 행위에 대한 관리가 전부였다. 반면 일부 지자체 행정 담당자들은 이들에게 증차(신규허가)를 해 주는 곳이 많았다. 화운법의 정확한 가이드라인이 없어 2018년까지만 해도 충청남북도, 전북지역 등 운수회사 영업소를 관리하는 몇몇 지자체가 자신의 관할에 영업소를 설치한 운수사업자들에 대해 수많은 증차(신규허가)를 했고, 이에 따라 다량의 불법증차들이 성행했다.

이때 영업소에서의 증차는 법으로 허용되지 않았음에도 이루어진 업무로 지금은 대부분 시정 조치됐다. 하지만 현재 경북의 모 시에서는 자신의 관할에 설치된 영업소에 배치된 차량에 대해 십 수 년 전 허가에 불법이 있었다며 행정처분에 나서 소송 중이다. 이 지자체는 행정처분을 받은 운수사업자가 이 부분의 법을 잘 모르는 점을 이용, 잘못된 행정 처리과정의 정당성을 주장하고 있으며, 행정법원 역시 이를 인지하지 못해 지난 판례에 의존해 지자제의 잘못된 행정을 옳다고 손을 들어주고 있다.

다시 정리해 보자. 운수사업자가 낸 타 지역 영업소 소재 관청은 영업소 관리 중 불법이 발견될 시 영업소의 허가 취소만 하면 된다. 이러면 당연히 영업소에 배치된 모든 차량은 주사무소로 이전 등록되고 또 주 사무소가 소재하는 허가 관할 관청으로의 불법 적발 통보가 되는 것이 화운법 절차상 정당한 것이다. 만약 영업소 관할 공무원들이 자신의 명의로 허가에 대한 행정처분을 하는 것은 무 권한의 행정처분이며, 직권남용인데 이를 모르는 것 같다.

법과 제도의 문제는 이뿐이 아니다. 이는 빙산의 일각이다. 건설교통부로 시작해 국토해양부, 국토교통부 그리고 특별시, 광역시도 그리고 시군구, 여기다 법에 근거한 단체인 연합회와 연합회가 운영하는 화물공제조합 그리고 화운법의 경미한 업무를 위탁받은 각 협회까지, 현재까지 진행된 법 개정에 의한 지침 및 이에 따른 행정 절차 그리고 행정 처분 등 일련의 업무들과 행정 절차들의 일부는 합법적이 못하다.

특히 이 같은 틈바구니에서 발생하는 불법들에 대해 재제조차 할 수 없으며 지금의 화운법 모순이 개선되지 못하는 한 그 어떤 행정 처리도 합법일 수 없는 형국이다. 이런 문제의 해결방안을 제시하기 전 제 3화 1회에서는 행정 절차상 사업권의 양도 양수의 문제점을 살펴본다.

원고 정리: 손정우 기자.