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국내 외국인 도입 정책 변천 · '어떻게' 도입했나?
Part 2.산업 급성장, 외국인 도입 원칙 ‘산업현황’ 따라 진화
손정우 기자 | 2315news@klnews.co.kr   2018년 11월 05일 (월) 10:56:04

일자리 불균형에 따른 국내 산업시장에 단순직 외국인 근로자 도입의 가장 큰 원칙은 국내 노동시장에서의 내국인 고용에 부정적 효과를 최소화하는 것이다. 이는 기존 취업시장에서 내국인 취업에 영향이 없는 업종에 한해 구인이 어려운 상황이 입증되어야 함을 의미한다. 반면 이를 증명하기 위해 국내 산업시장에서 비전문 외국인력 도입 분야 결정에 대한 다양한 논문들을 검토한 결과, 이에 대한 논리는 정확하게 알려진 바 없었다. 단 국내 산업시장에서의 외국인 근로자 도입은 1980년대 후반에서 1990년 초반까지 외국인 근로자 도입의 계기가 됐던 산업연수생 형태로 해당 업의 도입허용 업종을 그대로 반영했던 것으로 보인다. 여기다 추가 허용업종의 경우 해당 업종별 이해 단체의 요구나 인력 부족이 심각하다고 판단되는 업종에 대한 현장실사 및 당시의 정책적 판단을 통해 결정이 이루어진 것으로 알려져 있다.

물류산업계가 요구하고 있는 외국인 근로자 도입에 앞서 국내 산업시장의 외국인 도입 배경과 변천 과정, 그리고 물류업종과 가장 유사한 근로환경을 갖고 있는 건설업종에서의 외국인 도입의 직간접 요인을 살펴봤다.

노동수요와 산업현황 변화 반영해, 외국인 도입 정해져
초기 국내 산업시장에서의 외국인 근로자 도입은 정책적 원칙과 명확한 근거를 바탕으로 이뤄지지 못했던 것으로 보인다. 연구 결과, 초기부터 현재까지의 현행 외국인력 도입허용 산업분야 결정 논리는 주로 노동시장 수요구조에만 초점을 맞춰 이루어져 오고 있다. 또 지금까지 저숙련 외국인 근로자 도입확대 근거는 짧은 조사 기간과 좁은 범위 내에서의 데이터를 기반해 생산과 관련된 직종에서의 인력부족률과 사업주의 외국인력 수요 확대 요구에 근거해 왔다. 따라서 외국인이 도입된 산업군들의 다양한 노력에도 불구하고, 해당 업에서의 내국인력 공급 가능성에 대한 충분한 당위성은 부족한 상황이다.

그럼 국내 산업시장에서의 외국인 고용이 어떻게 이뤄졌는지 알아보자. 최초의 외국인 근로자 도입의 시작은 1991 ‘해외투자업체연수제도’ 실시에서부터 출발한다. 국내 시장에서 외국인 근로자 도입정책은 주로 산업인력 부족난을 완화하기 위한 목적으로 이뤄지면서 인력난이 가장 심한 업종을 우선 골라 인력을 배정하는 방식을 채택해 왔다.

국내의 1993년 ‘외국인 산업기술연수제도’를 도입, 단순기능 인력에 대한 외국 인력의 합법적 도입을 개시했다. 그 이전까지는 단순 기능 인력과 관련해 원칙적으로 외국인 근로자 도입을 금지했다. 이에 따라 실제 산업현장에서는 불법 외국인 고용이 발생하고 그 규모조차 파악하지 못한 상황이 연출됐다. 이에 따라 정부 당국은 개발도상국과의 경제협력 도모 및 1980년대 후반 이후로 급속히 상승하는 인건비 부담 및 3D 업종에 대한 내국인의 취업 기피현상 등을 내세워 인력부족 업종을 우선 선정해 ‘산업연수제’ 도입에 나섰다.

당시 이 제도를 통해 입국한 외국인 산업연수생들은 연수사업체에서 일정기간 연수를 받고 귀국했다. 그러나 인력수급에 문제가 심각한 업체들에서는 공식적으로 연수생의 신분이지만, 불법 혹은 편법적으로 노무에 종사하도록 하는 등의 문제가 발생하기 시작했다. 또한 이들 외국인 연수생들이 지정된 연수업체를 이탈해 불법으로 체류하면서 불법취업자가 되기도 하고, 연수생 신분으로 일할 경우의 임금이나 노동권, 근로자의 지위 및 보험 등의 문제, 인력 송출과 관련된 문제 등이 불거져 나오기 시작했다.

산업연수제도로 시작된 외국인 근로자 도입 과정을 살펴보면 1995년 고용허가제로 전환, 본격적인 법적, 정책적 도입이 추진된다. 고용허가제는 내국인 직원을 구하지 못한 기업이 적정규모의 외국인 근로자를 합법적으로 고용할 수 있도록 허용하고, 외국인력 도입과 관리를 국가가 직접 수행하는 제도다. 또 내국인 고용기회 보호와 3D 업종 등 중소기업의 인력부족 현상을 동시에 해결하고 외국인 근로자에 대한 효율적인 관리체계를 구축할 목적이다.

   

이후 2003년에 「외국인근로자의 고용 등에 관한 법률」이 제정·공포, 2004년부터 단순기능 외국인 근로자의 도입을 합법적으로 허용하는 ‘고용허가제’가 도입됐다. 또 기존 외국 국적의 동포를 대상으로 한 취업관리제를 고용허가제의 특례제도로 고용허가제에 통합을 시키기도 했다. 이와 함께 기존의 연수취업제는 2006년까지 고용허가제와 병행해 시행되다가 폐지, 2007년부터는 단순기능 외국인 근로자에 대한 인력도입제도가 고용허가제로 일원화<[그림 1]참조>되어 현재까지 이르고 있다.

외국인 근로자 고용허가제 허용 업종, 총 5개 29개 업
현재 외국인 근로자 도입의 법적 지침이 되고 있는 고용허가제에 따른 외국인 고용허가제 허용 업종 현황은 다음과 같다. 지난 2016년 외국인력 도입 허용된 업종은 총 5개 업종으로 제조업, 건설업, 서비스업, 어업 및 농축산업에 한정되어 있다.

초기 고용허가제 허용 업종은 2004년 산업연수제 도입허용 업종을 그대로 반영한 것으로 보이며, 이후 노동수요 동향 및 국내 경제상황 등을 반영해 추가업종을 선정했다. 일반 외국 인력의 경우 2004년 제조업, 건설업, 농 축산업, 어업, 일부 서비스업(냉장·냉동 창고 등) 등으로 확대되기도 했다.

한편 방문취업 동포의 취업허용 업종은 2004년 건설업, 일부 서비스업(6개)으로 시작해, 2014년 제조업, 농축산업, 어업 및 29개 서비스업(음식업, 가사·간병, 도·소매업 등)으로 확대됐다. 반면 비전문 외국인력 도입 분야의 결정에 대한 근거의 논리는 정확하게 알려진 내용이 없다. 이에 따라 초기 외국인 도입 허용 업종은 산업연수생 당시의 도입허용 업종을 그대로 반영했으며, 추가 허용업종의 경우 해당업종별 단체의 요구나 인력부족이 심각하다고 판단되는 업종에 대한 현장실사 및 정책적 판단을 통해 결정이 이루어진 것으로 알려져 있다. 이와 함께 현재 비전문 외국인 근로자 도입규모 결정의 경우 매년 고용노동부 산하 외국인력정책위원회에서 국내 경제상황, 노동시장 동향, 불법체류 추이 등을 종합적으로 고려해 결정하고 있다.

건설업종, 외국인 도입 환경 현재 물류산업 현실과 유사
물류산업계의 외국인 도입에 대한 합리적 방안을 찾기 위해 연구보고서는 물류업종과 가장 유사한 외국인 도입업종들 가운데 건설업을 주목해 그 도입 당시 환경과 배경, 그리고 절차등을 조사했다.

건설업의 경우 직접적 외국인 고용 배경은 외국인 근로자 도입 당시 급격한 건설공사 물량 증가에 따른 노동력 부족현상이 심각하게 나타났다. 1990년 초 국내 건설업 시장의 환경은 최근 국내 유통 물류시장과 유사한 수치와 성장추이를 보이며, 급성장한 특성도 같은 모양세를 보였다.

당시 건설 산업 환경을 살펴보면 1992년 인천공항 건설을 개시와 더불어 1990년대 초 ‘주택 200만호 건설’ 추진 등으로 외국인 근로자 도입초기 호황기를 맞는다. 우선 전국적인 택지개발사업과 재개발 붐이 일어나는 등 연이은 대형 건설 공사가 발주됐고, 건설 현장의 단순근로자 수급은 현재의 물류산업과 유사하게 인력 수급에 어려움을 겪게 된다.

그 중심에는 1997년 건설교통부로부터 위임을 받은 대한건설협회기 산업연수생을 통해 외국인 근로자 도입을 주도하기 시작했다. 여기다 1990년대 중반까지 동서냉전의 종식 등에 따른 세계적인 호경기도 일조 했다. 이에 따라 국내 건설시장도 1990년대 들어 경부고속철도·인천공항·새만금간척 등의 대형 사업들이 잇달아 추진되는 특수기를 맞는다.

   

이처럼 건축 및 토목 사업 모두 급격한 성장으로 1990년대 중반 건설사업의 팽창기를 맞게 된다. 예측 불가한 건설업 호경기 결과, 건설현장 노동력 부족은 심화되고 이 때문에 건설 완공일정에 차질을 빚는 등의 문제가 발생한다. 정부는 이를 해결하고자 외국인 산업연수생을 한시적으로 1997년에 개시, 1997년 2500명을 이후 2002년에 추가로 5000명 추가 배정했다.

이처럼 건설업의 외국인 노동자의 초기 유입 배경은 건설업의 급격한 성장추세 <표1>에 따른 폭발적 수요증가에 맞춰 건설인력 공급이 적절하게 지원되지 못하자, 이에 대한 해결방안으로 외국인 노동자의 도입을 통해 해결하는 차원에서 시작됐다. 이후 건설업은 2004년 고용허가제 시행 시 외국인 도입 허용업종에 포함되게 된다.

건설업, 고용허가제 도입 가장 큰 이유 '인력 수급 어려움'
물류업종과 유사한 건설업에서 고용허가제를 통한 외국인 도입의 가장 큰 명분은 원활한 인력수급의 어려움이다. 건설업의 경우 일반적으로 인식되는 3D산업으로 당시에도 젊은층 노동력 수급이 어려운 상황이었다. 또한 건설업에서 종사할 근로자 수급은 인력 전문 업체에 대한 하청구조를 통해 이루어지고 있었으며, 일용직 노동자의 고용을 선호했다. 이러한 근로상황에 따라 건설업의 근무 환경 및 고용 환경은 불안정한 상황이었다. 또 IT 및 자동화 기술 등의 첨단기술이 도입되기 어려운 공사 현장에서 작업이 이루어지며, 단순 노동력에 대한 의존도가 높은 상황에서의 인력 조달 현실은 만성적인 인력 부족사태를 불러왔다. 특히 대부분의 작업은 단순 노무를 요구하며 작업 학습에 어려움이 없는 등 교육수준이 작업 효율성에 큰 영향을 미치지 않음에 따라 외국인 근로자 도입이 용이 했다.

이처럼 현재의 물류산업 환경과 외국인 도입 당시 건설업종의 상황을 비교해 본 결과, 건설업 특성은 물류업종과 가장 유사한 형태를 보였다. 기본적으로 단순 노동력에 의존도가 높은 산업적 특성을 갖고 있으며, 특정 업무의 경우 기계 및 시스템에 의한 자동화가 어렵고, 제조업에 비해 자동화 등에 의한 기술집약적 산업으로의 전환도 쉽지 않은 상황이 그렇다. 이와 함께 외부 공사 현장에서 활용 가능한 탄력적 노동력이 절대적으로 필요한 특성을 갖고 있다. 여기다 건설업은 수주산업이라는 특징을 가지고 있어 노동력의 신규 수요는 공사가 있을 때만 발생하게 되면서 상시 인력을 고용할 수 없는 구조로 물량 변동에 따른 인력 수급의 탄력성을 갖는 상황도 물류업종과 같다.

한편 건설 노동시장의 경우 하청에 재하청 구조를 가지고 있는데, 예를 들면 종합건설회사는 수주를 받으면 공종별로 전문 건설회사에 하청을 주고, 이들은 다시 각각 공정을 세밀하게 세분화해 더 작은 회사나 참여자에 재하청 하는 방식이다. 물류업 역시 대기업이 하청에 재하청 구조로 인력을 수급한다. 이와 함께 도급단계가 내려가면 도급의 가장 하위 단계에서 상대적으로 영세하거나 열악한 업체가 인력을 고용하고 관리하는 상황을 연출한다. 이 때문에 건설업 종사 근로자들의 고용 불안정과 열악한 근로조건은 불가피한 상황이다. 따라서 건설현장 근로자들은 미래 비전을 그릴 수 없는 상황이며, 이 같은 환경적 특성으로 국내 근로자들과 특히 청년층들에게 양질의 일자리에서 제외되고, 건설업을 회피하는 원인이 되고 있다.

외국인 고용 타 업종들, 단순반복 업무가 대부분
통계청의 2017년 이민자 체류실태 및 고용조사 결과[그림2, 참조]에 따르면 현 산업의 외국인 근로자 도입업종은 대체로 ‘단순 반복적인 일’에 고용되는 것으로 나타났다. 귀화 허가자의 경우 실무지식이 필요한 일에 고용되는 경우도 종종 있으나 대부분이 ‘단순 반복적인 일’인 셈이다. 따라서 외국인 근로자 대부분은 실무지식이 필요 없는 단순 노동업무에 고용되며, 외국인의 경우 의사소통이 원활하지 않고, 내국인에 비해 생산력이 떨어진다는 원인 때문으로 보인다.

   

이와 함께 ‘단순 반복적 업무’의 경우 내국인이 기피하는 3D 업종인 경우가 많아 내국 인력을 구하기 어려워 그 대체 인력로 외국인 근로자를 고용하는 경우가 많은 것으로 추정된다.

한편 건설업을 제외한 타 산업들 가운데 냉동·냉장 창고업에 대한 외국인 고용 허가 배경과 과정을 살펴보면 물류업종에서 왜 외국인 근로자 도입이 요구되는지 보다 쉽게 이해 할 수 있다. 냉동·냉장 창고업의 경우 2007년 하반기 인력부족률, 내국인 대체가능성 등을 고려해 도입의 정당성이 인정된 경우로 내국인 대체가능성, 노조 및 관련 부처 등의 의견을 고려해 도입여부를 추가로 검토했다. 당시 냉동·냉장 창고업계는 외국인 도입이 전혀 불가능한 것은 아니라고 판단한 것으로 보인다.

세부 내용과 과정을 살펴보면 다음과 같다. 냉장·냉동 창고업계의 외국인 도입은 당시부터 지금까지 수산물을 취급하는 수협에서 조합원 및 업계 요청 과정을 거쳐 진행됐다. 2004년 11월 12일부터 20일까지 관계부처를 통해 인력 수요 조사를 실시했고, 해양수산부는 해양수산 양식업, 냉동냉장 창고에 대해 외국인 도입을 요청한다. 이후 내용을 검토한 결과 냉동냉장 창고는 인력부족률이 33%로 조사됐으며, 내국인 대체 가능성이 낮은 내륙에 위치한 창고업체에 한해 허용키로 결정된다.

결정 당시 최우선으로 고려했던 부분은 역시 내국인 일자리 잠식이었다. 당시 자동차수리업, 관광호텔업, 냉동냉장창고, 해양수산양식업종 등을 검토했으나 자동차수리업은 고용특례에 한해 허용했고, 관광 호텔업은 허용, 해양수산 양식업은 불가 판정을 받았다. 결국 외국인 고용을 허용받기 위해서는 냉동냉장창고 업계 수준의 인력부족률과 전방위적인 업계의 노력을 참고해야 할 것으로 보인다.

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